Fußverkehrsförderung erfordert querschnittsorientiertes Vorgehen

Was ist in Deutschland notwendig, um den Fußverkehr zu fördern?

Die nachfolgenden Ausführungen stützen sich auf eine Analyse des Rad- und Fußverkehrs in kleineren und mittleren Kommunen und den daraus abgeleiteten Handlungsempfehlungen auf den unterschiedlichsten Akteursebenen.(1) Schwerpunkt der Betrachtungen ist hier der Fußverkehr, wenngleich im Hinblick auf den Titel des Symposiums „Fußverkehr im Umweltverbund„ der Radverkehr und der öffentliche Verkehr aus systhemischer Sichtweise ebenfalls berücksichtigt werden.

Der Fußverkehr hat in allen Entscheidungs- und Handlungsebenen im Vergleich - beispielsweise zum Radverkehr - einen geringen Stellenwert und benötigt daher eine besondere Unterstützung, um seine abnehmenden Anteile am modal-split zu stabilisieren. Hierbei bedarf es insbesondere einer Sensibilisierung für die Anforderungen des Fußverkehrs, dies betrifft alle Akteursebenen. Die Kommunen sind im Rahmen Fußverkehrsförderung für die Umsetzung verantwortlich, während die Rahmenbedingungen durch den Bund und die Länder bestimmt werden.

Positive Effekte für die Förderung des Fußverkehrs können dann erwartet werden, wenn alle Zuständigen sich in den jeweiligen Handlungsfeldern engagieren. Daneben ist es wichtig, dass die unterschiedlichen Akteure ihr Vorgehen abstimmen und kooperieren, um den Mitteleinsatz möglichst effizient zu gestalten und Synergie-Effekte zu erzielen. Schlüsselaufgaben, die akteursübergreifend zu bearbeiten sind, sind demnach: die Öffentlichkeitsarbeit, der Wissenstransfer und der Einsatz von Beauftragten. Grundvoraussetzung für die Umsetzung von Förderungsstrategien ist eine Systemsicht, die darauf zielt, unterschiedliche Förderansätze zu koordinieren, um positive Wechselwirkungen und größere Effekte zu erzielen und eine ausreichende finanzielle Ausstattung der jeweiligen Akteure.

Rechtliche Regelungen

StVO / VwV-StVO – Chancengleichheit für Fußverkehr. Die rechtlichen Regelungen der letzten StVO-Novelle führen zu Zielkonflikten mit dem Fußverkehr, weil dieser durch die Vorgabe von Mindeststandards für den Radverkehr weiter in die Position der Restgröße gedrängt wird. Um einen weiteren Rückgang des Fußverkehrsanteils zu stoppen, ist daher die Chancengleichheit auf rechtlicher Ebene wieder herzustellen.

Im Rahmen von Empfehlungen für Anlagen des Fußverkehrs bzw. analog zu den Regelungen für den Radverkehr in der StVO bzw. VwV-StVO sollten den planenden Verwaltungen durch den Bund und die Länder Hinweise gegeben werden, wie differenzierte Qualitätsstandards für die einzelnen Netzelemente des Fußverkehrs aussehen.

Richtlinien und Empfehlungen

„Walk audit„ für vorhandene Richtlinien und Empfehlungen. Die Gestaltung der kommunalen Fußverkehrsanlagen wird maßgeblich durch die vorhandenen Richtlinien und Empfehlungen beeinflusst. Um eine konsequente Förderung des Fußgängerverkehrs zu betreiben, sollten die vorhandenen Richtlinien und Empfehlungen auf mögliche Widersprüche zwischen der Rad- und Fußverkehrsabwicklung überprüft und ggf. modifiziert werden.

Daneben sind auch Zielvorstellungen, die den motorisierten Verkehr als Beurteilungsgröße in den Vordergrund stellen, zu überprüfen. Es sollte weniger das Merkmal der Leistungsfähigkeit des motorisierten Verkehrs als vielmehr die Belange des Umweltverbundes herangezogen werden, um eine dauerhafte stadtverträgliche Verkehrsgestaltung zu erreichen.

Im Zusammenhang mit der Anwendung und Einführung von Richtlinien und Empfehlungen kommt den Ländern eine besondere Rolle zu. Durch Erlasse bzw. Einführungsschreiben sind den Akteuren vor Ort (Planung, Straßenverkehrsbehörden etc.) Hinweise zu geben, welche spezifischen Anwendungsspielräume für die Fragestellungen der Fußverkehrsförderung bestehen. Im Land Nordrhein-Westfalen werden mit den Bezirksregierungen Schulungen für interessierte Mitarbeiter aus den kommunalen Verwaltungen veranstaltet, um Fragen zu klären, die durch die Einführung neuer Rechtslagen entstehen, und Hinweise über Anwendungs- und Interpretationsspielräume zu geben.

Finanzen:

Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG)

Die inhaltliche Ausgestaltung des Mitteleinsatzes, den die Ländern vom Bund im Rahmen des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes erhalten, obliegt den jeweiligen Bundesländern. Der Bund sollte in den Fördertatbeständen den nicht motorisierten Verkehr stärker als bisher einbeziehen, um somit den Ländern und den Zuwendungsempfängern eine Förderung des nicht motorisierten Verkehrs zu ermöglichen. In Bezug auf den Fußverkehr bestehen erhebliche Defizite. Aufgrund der relativ, im Vergleich zum Kfz-Verkehr oder ÖPNV geringen Investitionserfordernisse im Fußverkehr sollten auch Maßnahmen für den eigenständigen Fußwegebau, die Wegweisung und die Verknüpfung zwischen Fußverkehr und ÖPNV - Zuwegung zu den Haltestellen - im Rahmen der Haltestellengestaltung in das GVFG aufgenommen werden.

Finanzprogramme für den Fußverkehr

Fußverkehrsförderung scheitert häufig an der unzureichenden finanziellen kommunalen Situation. Daher sind die finanziellen Mittel zu erhöhen. Während beispielsweise Mittel für den Bau von Radverkehrsanlagen vielfach in Zusammenhang mit Straßenbaumaßnahmen in einem gewissen Umfang zur Verfügung gestellt werden, fehlen für den Fußverkehr und die Durchführung weitergehender Förderungsansätze (weiche Maßnahmen etc.) die erforderlichen Mittel. Die Länder sollten daher die Mittel aus vorhandenen Programmen (Straßenbau, ÖPNV-Förderung, Verkehrsberuhigung, Wohnumfeldverbesserung, Stadterneuerung etc.) für eine Förderung des nicht motorisierten Verkehrs bündeln und aufstocken. Weiterhin können die vorhandenen Programme unter den Maßstäben einer systematischen Fußverkehrsförderung überprüft und ggf. modifiziert werden.

Daneben sollte der Bund ein Handlungsprogramm zur Förderung des Fußverkehrs auflegen, dass durch entsprechende Mittelansätze geeignet ist, Förderstrategien zu veranlassen und umzusetzen. Hier bietet sich insbesondere auch die Förderung von Modellprojekten an.

Die unterschiedlichen Möglichkeiten, die zur finanziellen Förderung des Fußverkehrs vorhanden sind, sind insbesondere für kleine und mittlere Kommunen systematisch aufzubereiten und zu vermitteln. Darüber hinaus sollten die Länder eine finanzielle Förderung an Qualitätsstandards binden, um eine Gleichwertigkeit für die Umsetzung in den unterschiedlichen Kommunen zu erzielen und ein qualitativ hochwertiges Niveau zu erreichen. Weiterhin sollten auch weiche Maßnahmen (Öffentlichkeitsarbeit, Moderationen, Netzwerkbildung etc.) als Förderungstatbestände aufgenommen werden.

Verkehrsmittelbezogene Verteilungsschlüssel

Neue Verteilungsschlüssel etablieren. Maßnahmen für die Fußverkehrsförderung sind in Relation zu Investitionen für den motorisierten oder den öffentlichen Verkehr kostengünstig. In den Investitionshaushalten der unterschiedlichen öffentlichen Akteure werden Finanzmittel in großem Umfang durch die kostenintensiven Maßnahmen für den motorisierten Verkehr bzw. den ÖPNV beansprucht; für Maßnahmen mit einem geringen Volumen fehlen vielfach die Mittel. Um den Fußverkehr zu stärken, sollten die öffentlichen Akteure in den Kommunen, Ländern und beim Bund eine veränderte Verteilung anstreben. Durch feste Prozentsätze oder eine Verteilung in Abhängigkeit von der verkehrsmittelbezogenen Bedeutung kann der Fußverkehr in größerem Umfang an den öffentlichen Haushaltsmitteln beteiligt werden. Ein derartiges Vorgehen kann zeitlich befristet erfolgen, bis ein definierter Qualitätszustand erreicht ist.

Systemansatz

Im Zusammenhang mit einem Systemansatz in der Fußverkehrsförderung sind neue Formen der Zusammenarbeit zwischen den unterschiedlichen Akteuren (Erfahrungsaustausch, Projektentwicklung mit Dritten etc. ) zu entwickeln und ist die Kooperation zwischen den unterschiedlichen Akteuren zu erhöhen.

Öffentlichkeitsarbeit

Öffentlichkeitsarbeit ist die zentrale Voraussetzung dafür, dass sich die Einstellungen der Verkehrsteilnehmer, Planenden und Entscheidungsträger gegenüber dem nicht motorisierten Verkehr und damit letztlich das praktische Verhalten verändern. Der Fußverkehr ist eine Restgröße in der Schaffung von Infrastruktur. Neue Nutzergruppen können nicht allein durch vorhandene Infrastruktur gewonnen werden, es sind parallel Maßnahmen erforderlich, die das Bewusstsein für eine nicht motorisierte Fortbewegung schaffen. Um eine Verhaltensänderung zu erreichen, sollte die Öffentlichkeitsarbeit darauf zielen, den Nutzen des Fußverkehrs als Gewinn zu vermarkten.

Öffentlichkeitsarbeit ist einerseits eine wichtige lokale Aufgabe, um auf der Ebene der Kommunen die vorhandenen Maßnahmen bekannt zu machen und die Nutzer-Potenziale zu aktivieren. Die Erfahrungen in Modellkommunen zeigen, dass der Öffentlichkeitsarbeit als Werbung für die kommunalen Maßnahmen und zur Verhaltensveränderung eine Schlüsselposition zukommt.

Öffentlichkeitsarbeit sollte aber auch auf übergeordneter Ebene stattfinden, um einen grundlegenden Klimawechsel gegenüber Fußverkehr zu erreichen. Bund und Länder sollten eine Stellvertreterrolle für die wenig vorhandene Lobby gegenüber dem Fußverkehr übernehmen. Die Werbung durch den Bund und die Länder sollte sowohl auf das eigene Handeln als auch an die Bevölkerung gerichtet sein. Die vorhandenen Ansätze zu Public-awareness-Kampagnen sind für den Fußverkehr entsprechend zu modifizieren, sie sollten ausgebaut und intensiviert werden.

Aus der Professionalität von Werbung in den unterschiedlichsten Bereichen des Alltags resultieren hohe Anforderungen für eine Öffentlichkeitsarbeit und Werbung zugunsten des Fußverkehrs. Dies erfordert Mittelansätze, die deutlich über das hinausgehen, was bisher durch die unterschiedlichen öffentlichen Akteure in diesem Bereich zur Verfügung gestellt wird. Durch eine kommunenübergreifende Zusammenarbeit im Bereich der Öffentlichkeitsarbeit lassen sich Kosten reduzieren.

Netzwerkbildung

Austausch durch Netzwerke. Der Austausch von Erfahrungen, neuen Informationen und Ideen ist ein wesentlicher Ansatzpunkt, um kostengünstig Fußverkehr zu fördern. Insbesondere in kleinen und mittleren Kommunen mit einer geringen Verwaltungsgröße oder wenig Mitarbeitern können durch Netzwerke zusätzliche Ressourcen erschlossen und genutzt werden. Geeignete Handlungsebene ist die Region. Die häufig ähnlichen Rahmenbedingungen, die gemeinsamen Verwaltungszuständigkeiten auf übergeordneter Ebene und die räumliche Nähe erhöhen den Nutzen des Netzwerkes. Daher kommt den Ländern eine Schlüsselrolle für die Einführung bzw. Stabilisierung von Netzwerken zu. Dazu ist ggf. auch eine Sensibilisierung des potenziellen Teilnehmerkreises erforderlich. Ziel sollte es sein, ein sich selbst tragendes Netzwerk zu installieren. Die Länder sollten die Einführung durch die Bereitstellung von Koordinatoren, Moderatoren etc. unterstützen. Abhängig von den örtlichen Strukturen könnten die Bezirksregierungen als organisatorische Einheiten gewählt werden.

Wissenstransfer

Wissens- und Innovationstransfer organisieren. Die Kenntnisse über den Fußverkehr, das Wissen über Förderungsansätze und –möglichkeiten sowie Erfahrungen über den Erfolg von Fördermaßnahmen sind auf viele Akteure verteilt. In kleinen und mittleren Kommunen sind aufgrund der geringeren Spezialisierung in den Verwaltungen die umfassenden Kenntnisse für die Förderung des nicht motorisierten Verkehrs nur teilweise vorhanden. Ein Wissensaustausch zwischen den unterschiedlichen Akteuren ist in vielen Fällen durch Zufälligkeiten geprägt, so dass zahlreiche Möglichkeiten der Förderung ungenutzt bleiben.

Den Ländern und dem Bund kommt im Bereich des Wissenstransfers eine besondere Rolle zu. Die Aufbereitung und Bündelung von Erkenntnissen zur Fußverkehrsförderung in allgemein zugänglichen Datenbanken sollte als eine wesentliche Aufgabe betrachtet werden. Fortbildungsmaßnahmen, Tagungen und Kongresse sind weitere Handlungsfelder, die durch die Länder und den Bund übernommen werden sollten, um das Wissen über die Möglichkeiten der Fußverkehrsförderung zu verbessern.

Forschungs- und Modellvorhaben des Bundes und der Länder sind darüber hinaus Ansatzpunkte, um neue Erkenntnisse zu gewinnen. Die Ergebnisse sollten öffentlichkeitswirksam aufbereitet und zielgruppenspezifisch publiziert werden.

Institutionalisierung

Förderung durch Institutionalisierung. Fußverkehrsförderung erfordert ein querschnittsorientiertes Vorgehen. Dies ist regelmäßig mit vielfältigen Koordinations- und Abstimmungsaufgaben innerhalb und außerhalb der Verwaltung verbunden. Auf kommunaler Ebene haben sich Radverkehrs-Beauftragte als institutionalisierte Organisationsform für diese Aufgaben bewährt. Die positiven Erfahrungen sollten öffentlichkeitswirksam verbreitet werden, um weitere Kommunen zur Nachahmung anzuregen. Derartige Posten sollten auch für den Fußverkehr eingeführt werden, um die Randposition des Fußverkehrs in Planungen und Umsetzungen abzubauen. Im Rahmen von Verwaltungsverfahren sollten Beauftragte für den nicht motorisierten Verkehr als Träger öffentlicher Belange beteiligt oder ein anderer Abstimmungsnachweis erbracht werden.

Weitere Rahmenbedingungen:

Datengrundlagen

Daten als Basis für Verkehrsmodelle und Evaluierungen. Die Datengrundlagen, die für den nicht motorisierten Verkehr zur Verfügung stehen und als Grundlage für Planungen und Entscheidungen herangezogen werden, sind vielfach unzureichend oder veraltet. Insbesondere in den kleinen und mittleren Kommunen sind Daten, die den modal-split etc. beschreiben nicht vorhanden. Dies führt dazu, dass der Anteil des nicht motorisierten Verkehrs durch die Planenden und Entscheidungsträger häufig systematisch unterschätzt wird.

Um Planungen zielgerichtet zu erstellen, sind als Voraussetzung verbesserte Datengrundlagen zu schaffen. Dies betrifft einerseits die unmittelbar verkehrsbezogenen Erhebungen (z.B. Belastungszählungen an Straßen, Knotenpunkten etc.) als auch angrenzende Datenaufnahmen (z.B. Befragungen in zentralen Geschäftsbereichen etc.). Eine Verbesserung der Datenbasis sollte sich auch auf die gebräuchlichen Verkehrsmodelle beziehen, die insbesondere denFußverkehr häufig nur unzureichend abdecken. Um die Wirkungsweise von Maßnahmen und Strategie-Ansätzen besser abschätzen zu können, sind regelmäßig problemspezifische Daten zu erheben. Die Verbesserung der Datengrundlagen betrifft alle Akteursebenen.

Siedlungsstruktur

Wechselwirkungen stärker berücksichtigen. Die zunehmende Differenzierung von Nutzungen und die damit einher gehende Erweiterung von Aktionsbereichen schwächt den Fußverkehr. Auf gesamtörtlicher Ebene ist eine ausgewogene Siedlungsstruktur das Ziel, das viele kommunale Konzepte verfolgen. Leitbilder einer Stadt der kurzen Wege werden durch alle unterschiedlichen Planungsebenen verfolgt. Beispielsweise schafft die Zuordnung von neuen Siedlungsflächen zu bzw. die Verdichtung vorhandener Baulandausweisungen an attraktiven Haltepunkten des ÖPNV, vorzugsweise zu schienengebundenen Angeboten, Potenziale für eine umweltverträgliche Mobilität. Der Bund gestaltet im Rahmen der Raumordnung, in Beschlüssen der Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO), durch Leitbilder, Forschungsvorhaben u.ä. die Rahmenbedingungen für die siedlungsstrukturelle Entwicklung mit. Die Länder können durch Wettbewerbe, Förderbestimmungen für den Wohnungsbau etc. ebenfalls mitgestaltend wirken. In den Kommunen werden durch Konzepte und Planungen die konkreten Bedingungen vor Ort bestimmt.

Nahmobilität

Mobilität im Nahbereich fördern. Die Möglichkeiten, im Nahbereich mobil zu sein, sind mittels Stadtteilentwicklungs- und Verkehrskonzepten durch die Kommunen zu verbessern. Dies betrifft einerseits die Lage und Verteilung von Zielen, andererseits aber auch die vorhandenen Umfeldnutzungen. Die Anforderungen des Fußverkehrs an die Gestaltung von Netzen und die Einbindung von Zielen in diese Netze sind auf der kleinteiligen Ebene von Quartieren entsprechend umzusetzen, um den Fußverkehr zu fördern. Dies betrifft z.B. die Zugänglichkeit von Haltestellen, ihre Lage in Relation zu den Wohnbereichen sowie die Zuordnung von Versorgungs- sowie Infrastruktureinrichtungen. Aktivitäten auf Stadtteilebene, beispielsweise im Rahmen der Schulwegesicherung, der lokalen Agenda 21 oder anderer örtlicher Initiativen (Einzelhandel, Gewerbetreibende etc.) bieten Anknüpfungspunkte für die Entwicklung kleinteiliger Konzeptionen.

Wie ist der Fußverkehr besser in den Umweltverbund zu integrieren?

Während der motorisierte Individualverkehr schon seit langem durch ein umfassendes Systemangebot gekennzeichnet ist, ist ein System Umweltverbund noch nicht vorhanden. Aus der Verknüpfung von Fuß- und Radverkehr mit den Angeboten des öffentlichen Verkehrs lässt sich ein System herstellen, dass gleichwertige Qualitäten bietet. Der Gedanke des Umweltverbundes dieser Verkehrsträger ist in der fachlichen Diskussion etabliert. Die verkehrsmittelspezifischen Vorteile sind zu nutzen: Fußverkehr findet auf vielen Wegen als Teilweg in Verbindung mit anderen Verkehrsmitteln statt, weil viele Wege den Einzugsbereich eines Fußgängers überschreiten.

Radverkehr wird bei alltäglichen Wegen, die weiter als 5 bis 10 km sind, vorrangig in Kombination mit öffentlichen Verkehrsmitteln genutzt. Er hat darüber hinaus auch große Potenziale für Wegeentfernungen von 2 bis 5 km.

Öffentliche Verkehrsmittel sind auf effektive Haltestellenzubringer angewiesen, da die Haltestellen nicht beliebig dicht liegen können. Das Fahrrad erweitert den Einzugsbereich bei gleichem Zeitaufwand gegenüber dem Fußverkehr auf etwa das 15fache.

In der Systemverknüpfung können die drei Verkehrsmittel ihre Vorteile besonders gut ausspielen. Die heutigen Ansätze der Systemverknüpfung sind zu verbessern:

Es sind Programme aufzustellen, welche die fußläufige Haltestellen-Erreichbarkeit verbessern. Die Fußwege zu Haltestellen sind als direkte Wege, mit komfortablen Breiten und Oberflächen sowie ausreichender Beleuchtung zu gestalten. Lichtsignalanlagen an Haltestellen sollten so programmiert sein, dass Bus und Bahn auch für in letzter Sekunde heraneilende Fahrgäste erreichbar sind.

Auch für Fahrradnutzer ist die Erreichbarkeit der Haltestellen zu verbessern. Radrouten zu Haltestellen und Bahnhöfen sind in guter Qualität anzulegen und regelmäßig zu warten (Reinigung, Instandhaltung). Die Abstellanlagen sind nutzerfreundlich zu gestalten (direkter Zugang, leichte Bedienbarkeit, sicher, überdacht etc.). Die Fahrradmitnahme ist in allen öffentlichen Verkehrsmitteln und während der gesamten Betriebszeiten zu ermöglichen.

Die Leistungen des ÖPNV sollten stärker aufeinander abgestimmt und zu einem gemeinsamen Tarif nutzbar sein. Die Zuverlässigkeit ist erheblich zu verbessern. Produkte und ihre Bezeichnungen sollten für die Nutzer erkennbar gestaltet und bundeseinheitlich gehandhabt werden. Auch außerhalb von Ballungsräumen sind Leistungen anzubieten, die für einen Umstieg auf den Umweltverbund attraktiv sind. Die Qualitätsvorstellungen potenzieller Nutzer sollten den Maßstab bilden.

Das System Umweltverbund muss als Ganzes vermarktet werden. Das bedeutet, dass Informationen über Anschlusskomponenten zuverlässig, zeitlich flexibel und flächendeckend zu erhalten sein müssen.

Rad- und Fußverkehr sind umweltfreundlich. Noch größere Umweltentlastungen können sie unter heutigen siedlungsstrukturellen Voraussetzungen als Teil eines funktionierenden Systems Umweltverbund bewirken, weil dieses auch größere Wegeentfernungen abzudecken vermag. Es ist deshalb sinnvoll, dieses System als Ganzes weiter zu entwickeln.

Quellennachweis:

  1. Forschungsbericht 298 96 112 des Umweltbundesamtes, Chancen des Rad- und Fußverkehrs als Beitrag zur Umweltentlastung, 2000

Dieser Beitrag von Gernot Steinberg, Planersozietät, erschien in der Dokumentation: Fußverkehr im Umweltverbund – 30 Beiträge vom 1. FUSS-Botschaftertreffen am 12.10.2001 in Berlin, FUSS e.V. (Hrsg.), Berlin 2002

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